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中國糧食安全報告:三大主糧依賴進口

來源:本站 時間:2014/5/6 17:06:13    瀏覽數:1006
在國家全力加大對農業和三農政策扶持的努力下,雖連續十年糧食增產,但中國要踐行中國人自己養活自己的承諾,卻日益困難。糧食增產數字背後,“豐年缺糧”的現實卻鮮被提及。同樣在過去的十年中,除2008年2009年兩年間產稍大於需,其餘年份中國的糧食狀況均是產不足需,且…

在國家全力加大對農業和三農政策扶持的努力下,雖連續十年糧食增產,但中國要踐行中國人自己養活自己的承諾,卻日益困難。糧食增產數字背後,“豐年缺糧”的現實卻鮮被提及。同樣在過去的十年中,除2008年2009年兩年間產稍大於需,其餘年份中國的糧食狀況均是產不足需,且缺口日益增大。雖官方多年來一直仍將95%的糧食自給率作為目標,但到2012年底,這一數字已跌破90%,三大主糧去年淨進口總數為1900萬噸左右,今年前七個月的總數也已達1143.9萬噸。不僅如此,繼玉米在2011年進入全麵進口元年後,中國今年將超越埃及,成為全球最大的小麥進口國。國家糧油信息中心預測,進口總量將達650萬噸。在中國大豆及主糧的進口來源國集中程度甚至超過石油的現狀之下,如何維持其自身糧食安全,如何重構其單純以自給率為核心的安全觀,急迫性正在日益加劇。

    11月29日,國家統計局發布公告稱,2013年中國糧食總產量達到60193.5萬噸,同比增長2.1%。從2004年算起這已是中國糧食產量連續增加的第十個年頭。在進口大豆已占據國內市場大半壁江山的前提下,糧食自給率因此被拉低近10個百分點。但除此之外,因中國三大主糧作物淨進口的常態化趨勢已經出現,其所帶來的影響也正在日益顯現。要保障十二億人口的食物及糧食安全,給哪個大國的能力也不是個寬裕的問題。

    如何借助海外資源,已成為中國維護自身糧食安全不得不研究的新課題。但在此領域內,就目前的表現來看,體量龐大的中國還隻能算是一個“遲到的小學生”,既缺乏經驗,又難覓機會。一方麵,假如在海外購買土地,拋開日益收緊的出售國政策及國際政治輿論壓力不言,中國還將麵臨和國內生產一樣的如何提高效率的基本難題。而在陌生的異國環境之中,生產條件、法律、政治等多重不確定因素所帶來的風險,會讓初出茅廬的中國海外農業戰略及其執行者的成功難度加倍。另一方麵,假如中國要學習全球ABCD四大糧商的經驗實施訂單農業,則將會麵對成熟市場已基本飽和、新興市場缺乏基礎設施建設的雙重困境。不僅如此,在此過程當中,中國還將麵臨誰是戰略執行者的難題——有國企背景的企業走出去具有資源優勢,但卻極易被妖魔化因而被捆住手腳;民營企業和私人因受到缺乏融資渠道、規模太小等原因製約,難以解決全局性問題。而不管誰是執行者,在獲取單純的商業利益與實踐國家戰略二者銜接之間,亦會不時出現矛盾。

    對於上述諸般迫在眉睫的難題,中國已針對一部分提出了基本的解決思路,但囿於多重現實原因尚難以落實;此外仍有相當大的一部分,目前仍無法擺脫“有想法、沒辦法”的尷尬狀態。誠如美國前國家安全助理布熱津斯基在《大棋局》一書中所言:“糧食和能源,將是中國經濟增長的軟肋。糧食依賴進口將給中國經濟資源造成緊張,也使中國更容易受到外部壓力的打擊。”如何破解上述多重難題,如何使中國避免讓這根軟肋遭受打擊,正是這份堪稱“豐年危言”報告的初衷。

    中國糧食安全問題的基本特征是:脆弱平衡、強製平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡,是保障的資源條件貧乏;強製平衡,是經濟社會要素投入大,政府強力主導;緊張平衡,是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。糧食安全、能源安全和金融安全,被並稱為當今各國經濟發展的“三大安全”問題。現代意義上的“糧食安全”源自上世紀70年代初的全球糧食減產,當時全球糧食儲備由18%下降至14%,糧價上漲2倍,導致了“二戰”後最嚴重的糧食危機。為應對危機,1974年11月,聯合國糧農組織(下稱“糧農組織”)在羅馬召開了第一次世界糧食首腦會議,通過了《世界糧食安全國際約定》,首次提出了“糧食安全”(Food Security)概念。這一概念在當時的定義是:保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。要求各國政府采取措施,保證世界穀物年末最低安全係數,即當年末穀物庫存量至少相當於次年穀物消費量的17%-18%。一個國家穀物庫存安全係數低於17%則為穀物不安全,低於14%則為進入緊急狀態。

    1996年11月,在羅馬召開的第二次世界糧食首腦會議上,糧農組織對這一概念作了新的表述:隻有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時,才可謂實現了糧食安全。這其中包括個人、家庭、國家、區域和世界各級均要實現糧食安全。時任國務院總理李鵬在是次大會做出了確保中國糧食安全的承諾。同年,國務院發布《中國的糧食安全問題》白皮書,明確表示中國能夠依靠自己的力量實現糧食基本自給。它提出的立足國內資源、實現糧食基本自給的方針,成為中國至今未變的糧食戰略總綱。在此方針指導下,以糧食為代表的農產品自給一直受到官方高度重視,並形成了占據主流地位的中國糧食安全觀:種植業是農業的重要基礎,糧棉油糖是關係國計民生的重要商品,保障糧食有效供給是農業發展的首要任務。而在農業部製定的農業“十二五”規劃中,也就中國的糧食安全概念給出了具體的數字衡量標準:努力實現“一個確保、三個力爭”。即確保糧食基本自給,立足國內實現基本自給,確保自給率95%以上,其中水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達到100%。

     英國經濟學人智庫近日發布《全球食物安全指數報告》指出,中國在全球107個參評國家中位居第42位,列入“良好表現”一檔。相對於人均GDP第52位的排名,中國是為數不多的食物安全水平超越其社會富裕程度的國家之一。這部分應歸功於中國自2004年以來的糧食“十連增”。但產量遞增背後,需求增加更甚的情況,則在有意無意間被忽略:中國實際已連續多年處於產不足需狀態。2008年,中國糧食首次產大於需。從2009年開始,供求關係又開始變得越來越緊張,是年產僅大於需782萬噸。到2010年,又重新進入產不足需狀態,當年缺口為352.3萬噸。這一態勢至今未變。以2012年數據計算,中國進口的大豆數量相當於其糧食產量的16.6%,相當於中國糧食消費有14%左右需要通過進口解決。糧食自給率不足86%,已低於95%的糧食供給自給率目標。因此,從供給角度來看,中國的糧食狀況具備以下基本特征:脆弱平衡、強製平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡,是保障的資源條件貧乏;強製平衡,是經濟社會要素投入大,政府強力主導;緊張平衡,是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。在供給越發緊張的基礎之上,中國需要麵對的則是一個日益龐大的國內糧食需求市場。按照目前的情況來看,導致糧食需求量增大的三個決定性因素分別為:一、人口總量增加。國家計生委預測,到2030年,中國人口增加到15.3億-16.3億人;二、城鄉居民收入水平快速提高,飲食結構改變導致的飼料糧需求繼續明顯增加;三、城鎮化水平持續提高。從2011年至2030年的20年間,中國將新增城鎮人口3億人左右,直接帶動消費增長。以官學兩界均十分關注的2020年、2030年為節點,上述三個因素會導致多大的需求規模?目前公認有兩份比較權威的預測報告。其一為《國家糧食安全需求中長期規劃綱要(2008-2020年)》,它的預測為:2020年人均糧食消費量為395公斤,需求總量57250萬噸;其二為此前公布的國務院糧食白皮書《中國的糧食問題》,它預測:2030年人口達到16億峰值,按人均占有400公斤計算,總需求量達到64000萬噸左右。

    針對2020年中國的糧食需求,各個相關部門也分別給出了各自的預測結果:2005年時,農業部相關課題組給出的預測結果是56500萬噸;2006年國家統計局給出的預測增加到了55800萬噸;2008年時《國家新增千億斤糧食規劃》的預測結果則再次上升到了57588萬噸。綜觀這些統計和預測報告,可以發現的特點是——時間離今天越近,預測的結果越多,之前的預測均被證實太過保守。從供需角度分析,上述的預測結果均未提及中國可能的糧食缺口問題。而國務院發展研究中心(下稱國研中心)在今年出版的《中國特色農業現代化道路研究》一書中,則首次指出:到2020年,按14.3億人口、人均消費409公斤-414公斤計算,總需求量將達到58487萬噸-59202萬噸。按照中國的糧食生產能力計算,屆時國內糧食(不含大豆)的供給缺口將在4000萬噸-5000萬噸。從單產的角度來看:2010年中國糧食單產比1978年增加了96.83%,比1990年增加了26.47%。表麵上來看,數字喜人。按照官方解釋,組織製度、市場化,通過農業基礎設施建設,人工及物質投入、技術手段改善均是使中國糧食增產的原因。但更重要的直接原因,則是化肥和農藥的使用量的增加。2010年中國化肥使用量為5561萬噸,比1978年增加了529.07%;農藥使用量為171.2萬噸,比1978年增加了229.23%。這正是導致中國糧食安全“強製平衡”的主要原因。正因如此,目前中國的糧食單產確有較大空間。中國水稻、小麥、玉米平均單產分別是單產排名前10位國家平均水平的75%、70%、65%。水稻、小麥、玉米的單產水平分別排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外,國內同一種植區域的同一作物,省際間單產差距也較大。

    為提高單產,近年來中國采取的主要措施包括:一、改造中低產田,加強水利基礎設施建設,把中低產田建成旱澇保收、高產穩產、節水增效的高標準農田。這一措施潛力很大。通過加強中低產田改造可使每公頃中低產田提高單產1500公斤,按2007年全國耕地麵積12178萬公頃,中國現有耕地麵積中低產田占三分之二,現有耕地中三分之二用於糧食種植計算,如果能夠有一半的中低產田獲得改造,可使得糧食增產4059萬噸。但與“千方百計”守住18億畝耕地紅線相比,中國耕地質量的提升,仍處於“有想法、少辦法”的階段。過去十多年,中國通過土地整治建成的旱澇保收高標準基本農田(下稱高基農田)為2億畝,照此速率,18億畝耕地全部整治完畢,需近百年時間。

    根據國務院2012年3月批複的《全國土地整治規劃(2011-2015年)》,中國土地整治有望大大提速:“十二五”期間,中國將新建4億畝高基農田、新增2400萬畝耕地。以數字計算,此期間中國每年新建的高基農田數量,將是之前十年間每年新建數量的4倍。數字目標的激增,更加凸顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵,不願為中央政府層麵關注的糧食安全目標埋單,資金來源有限且波動性頗強等原因造成的“差錢”,是造成之前十年土地整治“蝸行”的最大掣肘,而在新一輪規劃中,這一問題懸而未決。上述各項“加碼”的規劃任務,有可能無法實現。按照現有的整治資金投入模式,僅新建4億畝高基農田一項,缺口已達750億元。此外,目前的整治資金體係中,並未考慮必需的維護費用。隨時間推移,費用缺口將日益增大。凡此種種,目前仍無解決途徑。二、科技進步。良種良法、病蟲害防治、測土配方、節水灌溉、防災減災保護性耕作技術和避災技術、農業機械化技術,甚至農業產業鏈綜合管理技術的進步和推廣應用,不同區域之間、農業產業鏈不同環節之間分工協作關係的完善等,都有利於提高糧食單產和總產。近年來,為保障糧食安全,相對於“第一次綠色革命”,中國提出了“第二次綠色革命”構想。根據這一目標,中國的作物生產不僅要繼續提高產量、改良品質,更重要的是要大幅度地減少農藥、化肥和水資源的用量。因此,在作物改良時,中國已將增加品種的抗病蟲性、營養高效利用、耐旱、抗逆等性狀作為重要目標。但在具體實踐中,中國農業的相關研究卻存在厚薄不均,具體表現為育種技術比耕種栽培更受重視,前者獲得的資金比後者多出幾十倍、上百倍。而在育種領域,轉基因又比非轉基因受寵。大量的資金,被投入到了轉基因的相關研究當中。但因為安全等原因,相關的成果隻能作為技術儲備。大量的常規性技術要麽無人問津,要麽慘淡經營。針對此種現狀,學者文佳筠指出:快猫视频所需要的第二次綠色革命,不是局限於以轉基因為代表的還原論科學,而是以農業生態學為中心的,綜合多學科研究和實踐,並同時包括傳統知識和當地知識的係統化方法。

    就耕地資源來說:因受到各種非農需求(開發區建設、房地產開發等)的製約,2012年中國耕地保有量已不足18.18億畝,比十年前減少了約1億畝,耕地能穩定現有規模已不易。就此方麵,多數研究認為開發後備土地資源,可成為中國未來糧食增產的重要途徑。2005年土地變更調查指出:中國可開發後備土地資源約為13.12億畝,可開墾耕地約為2億畝,重點區域約8000萬畝。其中,西北地區的河西走廊、準格爾盆地、伊犁河流域、塔裏木盆地等耕地後備資源最為集中,可開發利用6000萬畝;東北地區三江平原、鬆嫩平原、嫩江上遊、遼河平原及西遼河流域等也有潛力,可開發利用1000萬畝。是否擁有上述大規模宜農後備耕地是決定中國糧食未來增產的關鍵性因素之一,但目前國家主管職能部門對中國耕地後備資源的評估卻存在重大分歧。

    2010年時,國家發改委向全國人大報告糧食安全工作情況時認為,中國可開墾成耕地的土地不足7000萬畝;而在2011年時,國土資源部公布的資料則認為,中國集中連片耕地後備資源1.1億畝,主要分布在北方和西部的幹旱地區。對於這種分歧,國研中心則在一份報告中指出,“總體上,未來企圖依靠後備資源彌補耕地‘農轉非’缺口是不現實的。大體估計,目前可靠的全國後備耕地在3000萬畝左右,但不能彌補2020年占用4500萬畝的缺口。”這個結論有四個方麵的支撐:一、長期內西北地區難以提供大規模可耕之地。2003年中國工程院課題組向國務院提供的《西北地區水資源配置、生態環境建設和可持續發展戰略研究》指出:西北地區(新疆、青海、甘肅、寧夏、陝西和內蒙古六省區)水資源量多年平均僅占全國總量的5.84%;水資源開發利用率嚴重超高,其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔裏木河和天山北坡各河有的甚至超過100%。即使南水北調西線工程完成,也不能改變西北部地區嚴重缺水狀態。因此該地區將來應該調整產業結構,減少糧食生產用地用水,而不是繼續開墾土地用於糧食生產。二、村莊整治、農民變市民節約土地短期內難以實現。經過近十年村莊整治浪潮,便於整理節省之地已所剩無多,其餘則多數處於山區、幹旱半幹旱以及荒漠之地。三、耕地質量繼續下降難以避免。中國耕地總體質量不高,18億畝耕地中,高標準基本農田僅占30%,中低產田分別為6億畝和5億多畝。而按照《全國主體功能區規劃》提出的兩縱三橫的城市化戰略,到2020年建設占用耕地用地3萬平方公裏(即4500萬畝),實際上仍是傳統占地擴張思路。中國耕地質量等別分布上存在著人口稠密地區、經濟發達地區與優質耕地分布區域三者高度複合的特點。按照規劃到2020年占用4500萬畝耕地大多數是良田,相當於劣質耕地1億畝以上,減少糧食產量應當不低於2000萬噸。即是說,本世紀頭20年,中國將因為耕地“占優補劣”導致糧食生產量減少3000萬噸。四、為改善生態環境,國家從1999年起開始實施退耕還林工程,到2007年總計退耕還林1.4億畝。但從2007年停止增加退耕還林麵積,其目的是為了確保十一五期間耕地不少於18億畝。中國土地過度開墾在生態安全方麵還有欠賬,稍有退耕即會突破18億畝耕地安全線。中國糧食安全保障條件十分脆弱,稍有鬆懈即會引發全局性嚴重問題。如果耕地下降到18億畝以下,加上單位產量的下降及幹旱等因素,糧食總產很容易下降至50000萬噸,則進口8000萬噸-10000萬噸糧食是必然的事,意味著占國內產量的15%-20%需要進口,而全國每年糧食產後損失和浪費量約為8000萬噸。